全球化过程中 如何加强G20组织机制建设？

建立新机制处理国际税务问题

　　打击逃税和避税是G20的重要议程之一，特别是解决税基侵蚀和利润转移（Base Erosion and Profit Shifting,简称BEPS)问题——即跨国公司将利润向低税率和零税率管辖区转移的能力。2013年7月，应G20的要求，OECD发布了15点行动计划，重点是解决税基侵蚀和利润转移问题。OECD还公布了到2014年9月之前完成数项工作的时间表，其他相关工作将在2015年9月前完成。

　　尽管OECD发布解决税基侵蚀和利润转移行动计划是一项非常重要的举措，而且G20在保持打击避税政治势头中具有关键作用，但这是一个持续性的复杂问题，面临着国际税法与快速变化的全球环境同步发展的挑战,这也导致对一些国际税务基本原则的质疑。这一问题不会随着OECD税基侵蚀和利润转移报告时间表的完成而得到解决。税基侵蚀和利润转移计划可以被视作处理国际税收问题的治理安排发生根本性变化的开始。

　　IMF近来指出，“解决国际税收外溢的机制框架很脆弱。随着税收外溢的强度和普遍性越来越明显，包容性的、较为集中的国际税收合作方式日益增多”。OECD一直在提供国际税务问题的专业知识，其工作重点是制定双边税收协定和避免滥用定价转移的标准。税基侵蚀和利润转移行动计划已经超出了OECD成员国的范围，因此作为OECD和G20的共同倡议进行推介。可以预测，在税基侵蚀和利润转移行动计划现有时间表完成之时，即到2015年9月15日，这项国际税务问题将不能仅以OECD为中心的方式去处理，而应包括更多的国家和地区。

　　尽管非OECD的G20成员国像OECD成员国一样在平等基础上参与税基侵蚀和利润转移计划，发展中国家还是表达了他们不能直接参与谈判的担心。正如IMF在其报告中指出 “发展中国家受到税基侵蚀负面影响的程度高于发达经济体，发展中国家受到的税基溢出效应最大。与OECD国家相比，发展中国家的其他税率溢出是后者的2-3倍，统计差异非常显著。溢出造成的直接收入损失也是最大的。”

　　加强WTO的作用

　　贸易自由化应成为G20增长议程的核心。作为认可贸易对增长重要性的体现，G20国家领导人应为多边贸易体系和WTO未来的发展提供战略指导。WTO的监管、争端解决机制及其管理工作对国际贸易的管理至关重要。但是，WTO在推动多边贸易自由化领域尚未有重大突破。比如，多边贸易自由化多哈发展议程谈判在拖延了12年后，才于2013年12月达成了首个自由化协议。但是，这仅仅涵盖了多哈发展议程众多问题中的一小部分。多哈发展议程谈判的漫长使得贸易自由化更多地通过双边和地区贸易来实现。目前有人担心，超大区域贸易协议，如TPP和TTIP，将使贸易规则越来越条块化，并有一些不公平现象的发生。因为，这些区域性贸易协议通常具有歧视性，这将对非成员国的发展中国家构成歧视。

　　作为全球经济合作的主要论坛，G20必须面对多边贸易体系的未来，这就包括处理好WTO的未来。2013年12月在印尼巴厘岛达成的WTO协议是一个可喜的发展。如果在巴厘岛没有达成协议，WTO作为贸易自由化论坛的可信度将会严重受损。但是，仅仅有巴厘岛协议并不足以给多边贸易体制带来生机。WTO总干事罗伯托·阿泽维多(Roberto Azevêdo)曾表示，WTO必须在2014年底前证明其拥有未来。他说，贸易谈判代表充分利用在2013年12月取得的有限成功，设计出多边贸易体系工作方案，这一点非常重要。

　　G20国家领导人可以在全球贸易自由化和增强WTO作用中发挥重要作用。在布里斯班峰会上，G20应承诺取消金融危机以来采取的贸易保护措施。正如主办国澳大利亚的G20轮值主席所指出的，全球贸易保护措施正在增加。G20应不仅要求降低关税，并承诺取消国际组织确定的非关税壁垒。同时，G20还应要求WTO监测和报告消除这些贸易保护措施的进展情况，并承诺在下一次领导人峰会上讨论这些报告。此外，G20成员国还应承诺尽早实施巴厘贸易便利化协议。

　　提高WTO监测G20成员国贸易自由化进展中的地位，将有助于提升WTO的声誉。不仅如此，G20还应更进一步，为WTO的未来设定战略方向。有了G20成员国领导人的支持，贸易部长们应承诺加快实现多哈议程后的以发展为中心的目标，确定结束多哈发展回合的具体目标，继而能够考虑后多哈世界的发展。关于后多哈世界，谈判应避免重复多哈议程的老路，不要设置太高目标和太大范围，结果是“所有的问题达成一致以前意味着什么都没有达成”。谈判应针对具体领域，允许达成“诸边协议”，允许世贸组织成员国选择加入某项协议。

　　加强国际能源治理

　　国际能源治理并没有与全球经济的变化保持同步，特别是没有及时反映出石油生产国与消费国关系的变化。截至2014年，“全球能源治理体制”处于条块化，分散而复杂，缺乏应对新能源问题的灵活性，不能充分体现主要新兴市场和发达国家的需求。要从当前状态向建立适合应对21世纪挑战的能源治理框架发展，世界主要能源生产国与消费国领导人就必须达成共识。

　　能源治理机构，如国际能源署和石油输出国组织（Organization of Petroleum Exporting Countries，简称OPEC)，原本分别由世界主要石油进口国和出口国组成。但是，由于全球能源市场的变化和挑战，它们的机构授权范围和相应成员资格越来越发生偏离。这些挑战包括：受人口和经济转型驱动，非OECD成员国能源需求大幅增加；主要石油天然气进口国成为出口国；主要出口国能源消费量超过一些进口国；随着许多小的能源国家市场影响力的增加，它们开始干扰传统能源供需渠道。除此之外，其他相关因素和风险包括：工业化、发电和电力分配模式的改变；能源定价的波动；能源部门的技术创新，其中最典型的是再生能源发电技术成本的降低，以及新手段使得以前难以开发的页岩气、煤层气和致密气得到开发利用。

　　基于目前没有任何一家汇集所有重要能源国家的组织，国际能源署的作用可以提升，进而授权其解决全球能源挑战。但是，要做到这一点，必须吸纳更多新兴市场。另外，它必须放弃只有OECD国家才能成为国际能源署成员的标准。

　　G20能够积极推动国际能源治理结构的变化和发展。G20的优势是汇聚了主要经济体的领导人，有能力为解决紧迫的全球经济问题做出政治表态和决心。增强全球能源治理应成为G20国家领导人议程上的议题之一。

　　（文章系中国人民大学重阳金融研究院专著《2016 G20与中国》供人民网国际频道专稿。《2016 G20与中国》一书由中信出版集团于2016年2月出版发行。）