G20面临挑战 中国是延续G20机制有效性的关键力量

　　G20在治理体系与治理能力方面面临的挑战，源自于G20机制的“针对性”。目前，欧美经济显示出“复苏”的迹象，G20所针对的金融危机议题不再紧迫，“针对性”机制面临尴尬。这种尴尬实际上提出一个根本性的问题，即G20在国际秩序中如何合理定位。通过与G7机制进行对比，可以更加清楚地看到G20的治理体系面临的“身份困境”。

　　G20被定位为“国际经济合作的首要论坛”，理论上表明G20应该在全球经济治理体系中具有“顶层设计机制”的地位，包括国际金融体制改革在内的各类全球性经济治理改革都要由G20来推动。事实上G20六年来也一直在进行这方面的努力，然而如今却面临在IMF改革遇阻事态中几乎束手无策，针对“额外增长2个百分点”目标缺乏制约手段的困境。全球治理目标如何完成？这是全球治理能力危机的体现。

　　金融危机7年来，G20机制对全球经济走出动荡、重返增长之路做出了巨大贡献。其中，从2008到2013年的五年间，中国一国贡献了全球总GDP增长量的37.6%，起到了全球经济“火车头”的作用。事实证明，建立G20机制并使中国参与到全球经济治理合作当中，对全球经济的复苏意义重大。

　　G20 面临的挑战

　　（一）治理体系

　　IMF改革遇挫暴露出完善全球治理体系所面临的障碍。2014年4月11—12日在华盛顿举行的G20财政部长和央行行长春季会议上，IMF份额和治理改革方案陷入僵局。会后发布的公报称：“我们（G20财政部长和央行行长们）对早在2010年业已达成的IMF份额和治理改革再次被拖延深感失望。我们重申份额作为IMF基础制度的重要性。落实2010版IMF改革方案仍是我们的最优先事项。我们敦促美国尽早批准该改革方案，这样才能保证一个强大而资源充沛的IMF。如果到今年年底美国还不批准该方案，我们将要求IMF启动备选方案，届时我们将与IMF 货币与金融委员会讨论制定备选方案及日程表。”

　　在G20会议公报中如此措辞明确谴责一个成员国是前所未有的，并且受到谴责的是会议举办国美国。这次美国不是在谴责别人，而是被别人联合谴责。早在2010年，IMF各成员国业已达成一致，宣布把IMF的贷款能力增加一倍，达到7330亿美元左右，同时提高新兴经济体的份额。2010年的G20首尔峰会也批准了该方案。根据该方案，发达经济体的份额将由目前的57.9%降至55.3%，其中美国由16.75%下调至16.5%，欧盟由30.9% 份额降至29.4%，同时，欧洲国家拥有的董事席位将由9个减少为7个，腾出的2个席位将重新分配。而发展中国家份额则由42.1% 上升至44.7%，其中中国的份额将从目前的3.72%升至6.39%，成为仅次于美国、日本的第三大份额国，投票权也将从目前的3.65%升至6.07%。然而，IMF的规则规定，批准任何决议都需要85%的多数同意，而占16.75% 投票权的美国事实上拥有“一票否决权”。美国国会由于两党斗争，未能在IMF改革问题上达成一致，导致该改革方案搁浅。

　　IMF改革搁浅实际上使得G20承诺的与国际金融机构改革相关的大部分后续改革都无法进行，这也暴露出G20机制缺乏执行能力。在这样的治理体系中，像美国这样的大国拖延或拒绝执行决议，就会导致G20无法正常运作。

　　（二）治理能力

　　2010年多伦多峰会以来，G20的首要任务被明确为推进“强劲、可持续的平衡增长框架”。然而2014年的有关进展实际上对G20落实这一框架的能力提出了挑战。

　　2014年2月，在澳大利亚悉尼举行的G20财政部长与央行行长会议上，与会成员承诺，争取在未来五年内将G20整体GDP在现有预期轨道基础上提高至少2%。而在4月的G20财政部长与央行行长华盛顿会议上，则要求G20各成员在9月提交各自的综合增长战略（Comprehensive Growth Strategies），并要求各方要确保在11月的布里斯班G20领导人峰会上正式提出各自的全面增长战略。“加快增长2个百分点”与“综合增长战略”具有明确的数字目标和政策体系。然而，这种明确的目标实际上对G20的治理能力提出了巨大的挑战。正如本次会议与会代表何伟文所指出的：G20目前仅有各国财政与货币政策的协调，然而靠财政与货币政策协调无法实现“加快增长2个百分点”的目标。

　　G20 的治理能力目前仅限于对各国财政、货币政策、金融监管等事务的协调，然而却设定了难度极高的全面增长目标。在缺乏国际统一的全面经济政策协同，并且没有一个综合财政、货币与产业在内理论框架指导的情况下，G20提出的治理目标实现的可能性越来越小。

　　（三）地缘政治

　　G20 的定位是“国际经济合作的首要论坛”，因此不愿意主动涉及地缘政治议题，然而国际局势的发展却使得G20机制夹杂了地缘政治的博弈。

　　2014年3月24日，G7就克里米亚加入俄罗斯一事在荷兰海牙召开紧急会议，决定不出席原定于6月在俄罗斯索契举行的G8领导人峰会，改为夏季在布鲁塞尔举行G7领导人会议。由此俄罗斯的G8成员资格遭到“暂停”。此后，美国、欧盟与日本都出台了针对俄罗斯的制裁措施，俄罗斯也开展了反制裁行动，使得双方的裂痕不断扩大，甚至引发了“新冷战”担忧。

　　目前乌克兰形势依然严峻，G7与俄罗斯之间的分歧也看不到弥合的希望。类似G8 的分裂会在G20上演吗？由于G20的领域被限定在经济合作方面，因此G20发生类似G8的分裂风险要小得多，但这一事件也给G20敲响了警钟。G20成员方之间的整合机制远比G8弱，仅以各成员方自愿出席为主，议程的推进也需要各方一致同意，因此G7与俄罗斯之间的争吵如果出现在G20领导人峰会上，将会造成严重影响。

　　地缘政治虽然是G20的外部因素，但却是影响国与国之间关系的最重要的元素，它会使G20的存在结构变得相当脆弱。乌克兰危机暴露了这种脆弱性，而解决这一问题需要的是G20机制的结构改革。

　　G20在国际秩序中的“身份困境”

　　G20在治理体系与治理能力方面面临的挑战，源自于G20机制的“针对性”。目前，欧美经济显示出“复苏”的迹象，G20所针对的金融危机议题不再紧迫，“针对性”机制面临尴尬。这种尴尬实际上提出一个根本性的问题，即G20在国际秩序中如何合理定位。通过与G7机制进行对比，可以更加清楚地看到G20的治理体系面临的“身份困境”。